Politische Einflussnahme und Geheimdienst.

Politische, insbesondere ausländische Einflussnahme auf die Staatswillensbildung als Gegenstand geheimdienstlicher Betätigung.
von/by Dr. Christian Heinze - Ursprüngliche Fassung an gleicher Stelle unter der Überschrift "Ausländische Wahlbeeinflussung" (letzter Stand vom 14.8.2017), Neufassung vom 5.2.2019.

1. Aktualität des Themas und die Reaktion der Beteiligten.

Ein Dauerthema politischer Auseinandersetzung ist ausländische Einflussnahme auf die Politik und auf die Staatswillensbildung, insbesondere auf politische Wahlen eines fremden Landes. Dramatisiert wird vor allem in den USA der Verdacht, der russische Präsident Wladimir Putin habe die Wahl des US-Präsidenten im Jahre 2017 beeinflusst oder zu beeinflussen versucht und/oder Amerikaner hätten sich russischer Quellen für Wahlbeeinflussung bedient oder zu bedienen versucht. Auch europäische Politiker und Funktionäre beklagen ausländische Einflussnahmen auf Politik und Wahlen. Der Präsident des Bundesnachrichtendienstes sprach bei einer Anhörung im Bundestag am 16. November 2018 von Versuchen autoritärer Staaten, westliche offene Gesellschaften und Marktwirtschaften mit "illegitimen Instrumenten" zu beeinflussen; es gebe "direkte" und "schleichende, indirekte" Einflussnahme. In sachlicher Hinsicht beanstandet werden Einflussnahmen, die sich aus einer zunehmenden Attraktivität autorität-populistischer Politikstile und aus der Attraktivität militärisch starker, wirtschaftlich erfolgreicher autoritärer Systeme mit ihren rücksichtsfreien Entscheidungswegen nähren oder die Teil ideologischer Konfrontation zwischen Demokratien und autoritären Gesellschaftsformen oder der Ersetzung gesellschaftlicher Freiheiten durch Nationalismus, Religion oder Wohlstand sind oder den Westen als instabil, dekadent und zerfallend diffamieren (FAZ 17.11.2018).

2. Einflussnahme gehört zum demokratische Prozess.

Eine Würdigung der Anlässe und Reaktionen auf der Grundlage einer demokratischen Verfassung muss davon ausgehen, dass alle Politik durch Überzeugungen des Publikums wie aller politischer Instanzen von der Richtigkeit oder Zweckmäßigkeit einer staatlichen Willensbildung und Entfaltung nicht von diesen allein für sich gebildet werden sondern weitgehend auf Einflüsse von außen zurückgehen. Das gilt insbesondere auch für das Verhalten bei politischen Wahlen. Einflussnahme und Wahlbeeinflussung sind regelmäßiger Bestandteil gerade demokratischer Staatswillensbildung. Das demokratische Prinzip geht davon aus, dass freie Meinungsbildung und -Äußerunmg die sicherste Gewähr für richtige Staatswillensbildung insbesondere durch hohe Wahlqualität bildet, und dass es grundsätzlich keine höhere Instanz für die Entscheidung über die Richtigkeit oder Zweckmäßigkeit der Staatswillensbildung und des Wahlverhaltens gibt als die Mehrheit in ihrer Meinungsbildung und -Äußerung freien und daher regelmäßig beeinflussten Wähler.

Der Demokrat als Angehöriger des politischen Publikums, als Wähler oder als Amtsträger kann sowohl durch Tatsachen wie auch durch Irrtümer, durch zutreffende wie durch fehlerhafte Schlussfolgerungen von der Richtigkeit oder Unrichtigkeit von Bewertungen insbesondere von Urteilen über die Wahrscheinlichkeit der Wirkungen und Folgen einer Politik oder einer Wahl überzeugt werden. Dass die Mehrheit unter allen in Betracht kommenden Instanzen diejenige Instanz ist, die am ehesten Irrtümer vermeidet, ist der Grund für die Akzeptanz Irrtümern und ihren Folgen. Er überwiegt das Interesse an der Vermeidung schädlicher Irrtümer, auch weil diese Gefahr gerade durch fundierte Gegenmeinungen minimiert werden kann. Das Vertrauen in die Kompetenz der Mehrheit beruht auf einem möglichst umfassenden Austausch auch aller denkbaren relevanten Irrtümer zu dem Zweck, im Wege ihrer gründlichen kritischen Prüfung und zwingenden Berichtigung (Falsifizierung) zu denkbar irrtumsfreien Ergebnissen zu gelangen. Wer einer Wahlbeeinflussung entgegentreten und insbesondere Informations- oder Urteilsmängel ausschließen oder beheben will, kommt durch Empörung, Protest, Diffamierung, Bedrohung oder auch Ver- oder Gebote wenig weiter. Er ist darauf angewiesen, wirksamer zu beeinflussen als die Einflussnahme, der entgegenzutreten ist, und das wird am besten gelingen durch zutreffende gründliche Information und überzeugende Schlussfolgerungen. (Vgl. dazu den Beitrag dieser Homepage über " Populismus".)

Das politische und insbesondere das Wahlverhalten kann neben Wissen, Vernunft und Logik auch durch Einflussnahmen gesteuert werden, die aus einem Glauben, einer Ideologie oder aus Emotionen erwachsen oder den Glauben, die Ideologie oder Emotionen des Adressaten ansprechen. Es ist nicht nur tatsächlich unmöglich sondern auch nicht zulässig, solche Erkenntnisquellen zu eliminieren, weil sie zum Wesen des Menschen gehören. Sie genießen dieselbe Legitimität wie Vernunft, sofern sie ihr nicht eindeutig widersprechen. Sind sie geeignet, zu schädlichen oder unzweckmäßigen Ergebnissen zu führen, müssen auch sie auf demokratische Weise mit Hilfe von Gegeneinflüssen bewältigt werden.

Insbesondere die Veranstaltung demokratischer Wahlen geht grundsätzlich davon aus, dass das Wahlverhalten durch Einflüsse mitbestimmt wird, die von außen auf den Wähler einwirken. In einer freien Gesellschaft und insbesondere in einer (parlamentarischen) Demokratie geht sie sogar davon aus, dass hohe Qualität des Wahlergebnisses auf die Vielfalt eines breiten Austausches von Informationen, Erkenntnissen, Urteilen, Glaubensüberzeugungen oder Emotionen angewiesen ist und dass es ebenso grundsätzlich an allgemeingültigen Maßstäben, Verfahren oder an Instanzen fehlt, um Irreführung oder schädliche Einflussnahme sicher zu erkennen und zu unterbinden.

3. Besonderheiten ausländischer Einflüsse.

Die moderne Welt ist - wenn auch in unterschiedlichem Grade - durch immer dichtere Vernetzung der Ursachenzusammenhänge zwischen räumlich oder geistig voneinander entfernten Verhältnissen und Abläufen sowie durch immer dichteren Austausch einer immer größeren Vielfalt von Informationen, Erkenntnissen und Beurteilungen geprägt. Deshalb gilt das zuvor gesagte auch für ausländische ebenso wie für inländische internationale Einflüsse. Die Vielfalt und Dichte vermehrt nicht nur die Schwierigkeiten der Bewertung, sondern auch die Chance richtiger und zweckmäßiger Ergebnisse. Grenzüberschreitende Beeinflussung des politischen Verhaltens dient einer umfassenderen und gründlicheren Reflexion der jeweils einheimischen Verhältnisse. Sie dient auch einer Verbesserung internationaler Beziehungen, schon weil sie Schlüsse auf das zu erwartende Verhalten ausländischer Mächte und ihre Motivation zulässt. Der Normalität zwischenstaatlicher Interessenkollisionen muss dadurch Rechnung getragen werden, dass die für die Wahrung inländischer und internationaler Interessen verantwortlichen Instanzen es sich besonders angelegen sein lassen, schädliche internationale Einflüsse durch gründliche und überzeugende Gegendarstellung zu neutralisieren, die die erwähnte Vielfalt berücksichtigt.

Zwar laufen ausländische Einflüsse nicht selten dem Interesse an Frieden innerhalb und zwischen den Staaten zuwider, weil die Gestaltung ihrer Politik den einzelnen Staaten vorbehalten ist (Grundsatz der staatlichen Selbstbestimmung), sodass Konflikte unvermeidlich sind. Gewaltsame und ähnlich wirksame internationale Einflussnahmen verstoßen gegen die Friedensaufgabe der Staaten und sind daher völkerrechtlich grundsätzlich verboten (Impermeabilität der Staatsgewalt). Der Grundsatz ist auf ähnlich wirksame Interventionen entsprechend anzuwenden. Andererseits soll Impermeabilität der Staaten Einflussnahmen zur Verbesserung ihrer inneren und äußeren Entfaltung nicht entgegenstehen, soweit sie den Vorbehalt der einzelstaatlichen Entscheidungsfreiheit achten, indem sie sich mit ihrer Überzeugungskraft in den Prozess der innerstaatlichen Willensbildung einbringen und damit der Neutralisierung von Konflikten durch bessere Einflussnahmen unterliegen.

Soweit es sich um staatliche Einflussnahme handelt, gehört sie schon auf Grund der Aufgabe der Staaten zur Förderung des internationalen Friedens und Wohlstandes zum internationalen politischen Prozesss. Zwar müssen sich staatliche Organe im Friedensinteresse vor Einflussversuchen hüten, die kraft ihrer staatlichen Autorität und Macht einer verbotenen Intervention nahekommmen. Und unabhängig vom Status der Einflussnehmenden sollten diese neben ihrer tatsächlichen vieldimensionalen Distanz zu den zu beeinflussenden Verhältnissen berücksichtigen, dass der Grundsatz der Selbstbestimmung im Friedensinteresse gerade die Unterschiedlichkeit der verschiedenen politischen Verfassungen der Staaten und der verschiedenen politischen Anaschauungen der Bevölkerungen schützt. Internationale Einflussnahmen bedürfen vor allem auch in besonderem Maße empathischer Begründung.

4. Rechtsgrundlagen und rechtliche Grenzen.

Der Verwirklichung von Demokratie und ihrer Prämissen dienen die verfassungsrechtlich garantierten Freiheiten der Meinungsbildung insbesondere mit Hilfe von Information auch über die Meinung anderer und mit Hilfe der Äußerung von Meinungen und damit zur Einflussnahme.

Die Freiheit hat bestimmte immanente oder normative Grenzen. Nach Art. 5 Abs. 2 GG findet das Grundrecht der Meinungsfreiheit seine "Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre." Ferner gilt nach Art. 18 GG: "Wer die Freiheit der Meinungsäußerung ... zum Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbraucht, verwirkt diese Grundrechte. Die Verwirkung und ihr Ausmaß werden durch das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen." Die Grenzen sind auch überschritten, wenn die Einflussnahme es darauf anlegt und geeignet ist, die Entscheidung nach anderen Maßgaben als Richtigkeit und Zweckmäßigkeit der Staatswillensbildung zu treffen, wie sie sich letztlich im Urteil desjenigen darstellt, auf den Einfluss genommen wird. Das ist etwa der Fall, wenn Einflussnahme durch Vor- oder Nachteile wie Bestechung, Gewalt oder Repressalien bewirkt wird, die unmittelbar mit dem Wahlverhalten verbunden sind.

Freiheitsbeschränkungen, wie sie in Art. 5 GG vorgesehen sind, können im Rechtsstaat nur durch oder auf Grund eines Gesetzes gelten. Gesetzlich verboten ist in Deutschland zunächst einmal jede Form der Gewaltanwendung und sodann etwa das Verbreiten von Propagandamitteln verfassungswidriger Organisationen, die Billigung von Straftaten, Falsche Verdächtigung, Beschimpfung von Bekenntnissen, bestimmte Formen von Täuschung, Irreführung und politische Verdächtigung, ferner Bestechung, Nötigung, Volksverhetzung (bei verfassungsmäßiger Auslegung des Tatbestandes) oder Beleidigung (siehe §§ 86, 108-108b, 126, 130, 131, 140, 164, 166, 169, 240-241a StGB).

Für Einflussnahmen aus dem Ausland können im Rahmen der allgemeinen Gesetze besondere Beschränkungen angeordnet werden, soweit sie mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Allgemeine Beschränkungen der Freiheit der Meinungsäußerung oder Meinungsbildung für Ausländer oder ausländische Ämter oder Amtsträger oder mit Bezug auf ausländische Quellen gelten in Deutschland nicht, sie dürften auch nicht angeordnet werden, soweit sie der demokratischen Willensbildung zu dienen geeignet sind.

In den USA gelten zur Regulierung der demokratische Willensbildung andere Gesetze als in Deutschland. Ob zum Zweck der Beeinflussung der Wahl von Donald Trump im Jahre 2017 zum amerikanischer Präsidenten gegen verfassungsmäßige amerikanische Gesetze verstoßen wurde, ist Gegenstand der Untersuchung zuständiger Stellen und konnte jedenfalls bisher weder dem Sachverhalt noch der Rechtsfolge nach geklärt werden.

5. Zur Frage der Legitimität legaler Einflussnahme.

Die Unzulässigkeit gesetzlich verbotener Einflussnahme und die Notwendigkeit ihrer Ermittlung, Beanstandung, Verhinderung und Verfolgung durch die zuständigen Behörden ist grundsätzlich unstreitig. Das besondere aktuelle Interesse und die einschlägige aktuelle Diskussion betreffen daher die nicht verbotene Einflussnahme. Behörden, Politik und Öffentlichkeit beanstanden oder diskutieren legale aber "illegitime" Einflussnahme im Rahmen der geltenden Gesetze.

Ein Großteil der auf "Illegitimität" gestützten Beanstandungen - wie auch die zitierte Verlautbarung des Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes - nennt entweder keine oder aber vieldeutige oder unbehelfliche Merkmale der geltend gemachten Illegitimitätsgrenze. Die Qualifizierung als "direkt", "indirekt" oder "schleichend" kommt schwerlich als Maßtstab für Legitimität in Betracht, schon weil sie nichts betrifft, womit nach allem vorstehenden eine Ausnahme vom Demokratieprinzip erwünschter Einflussnahme begründet werden könnte. Warnung vor nicht näher beschriebener und erläuterter Beeinflussung wegen nicht näher beschriebener und begründeter Gefahren bedeutet kaum mehr als den Ausdruck von Zweifeln an der Informiertheit oder Urteilsfähigkeit der Adressaten und insbesondere der Wähler.

Auch soweit die zitierten Beanstandungen eine größere Nähe zu sachlichen Argumenten aufweisen oder andeuten, sind sie bei weitem nicht ausreichend begründet. Insgesamt beeindrucken die Beanstandungen durchweg durch ihre Pauschalität, die einerseits eine gewisse Teil-Berechtigung suggerieren kann, andrerseits aber Gegenstände erfasst, die keinesfalls beanstandet werden dürfen. So ist Autorität auch für das Funktionieren von Demokratie unerlässlich und nur unter besonderen Umständen zu verwerfen, die genauer Beschreibung bedürften. Die deutsche Demokratie leidet eher an einem Mangel an Autoritäten. Und Populismus ist entweder das Wesen der Demokratie oder ein Schimpfwort (vgl. den Populismus betreffenden Beitrag dieser homepage), das sich zum Beispiel gerade gegen vieldeutige Pauschalität politischer Werturteile wendet, wie sie auch die vorstehend zitierten Beanstandungen kennzeichnet. Nationalismus und Wohlstand sind, auch soweit es sich um politische Bewertungen handelt, nur als Exzesse zu beanstanden und die Behauptung von Religionen genießt sogar besonderen Verfassungsschutz. Allgemeine Beanstandung ideologischer Auseinandersetzungen und von Diffamierungen von Instabilität, Dekadenz und Zerfall wendet sich geradezu gegen das Wesen der Demokratie, deren Vorzug darin besteht, dass Konflikte und Systemkritik möglichst umfassend und gründlich verlautbart und sodann ebenso kritisch erörtert und gegebenenfalls bestätigt werden und zu Reformen Anlass geben oder widerlegt werden. Auch das vielfach quasi kontrapunktisch zur Kennzeichnung von Illegitimität verwendete Merkmal einer "Verfassungsfeindlichkeit" ist inhaltlich schon angesichts der Rechtslage problematisch, die auch Verfassungsänderungen (in gewissen äußersten und wenig bestimmten Grenzen, vgl. Art. 79, 1 20 GG - "Menschenrechte" und "demokratischer sozialer Bundesstaat") als Entfaltung von Demokratie vorsieht.

6. Warnung vor geheimdienstlicher Beschädigungen von Demokratie und Grundfreiheiten.

Die hier erwähnten Beanstandungen aus amtlichen Mund erwecken nach alledem verfassungsmäßige Bedenken gegen die Ausrichtung der Aktivitäten der deutschen Geheimdienste selbst. Diese Bedenken kamen auch alsbald in der Presse zum Ausdruck. Marlene Grunert äußert sich in der FAZ vom 26.1.2019 irritiert durch ähnliche Beanstandungen, die das Bundesamt für Verfassungsschutz einem Gutachten zur Prüfung der Voraussetzungen für intensivierte Beobachtung der AfD zugrunde gelegt hat: damit stehen "geheimdienstliche Gesinnungsprüfungen" im Raum. Stattdessen ist mit Grunert vorzuschlagen, die Geheimdienste mögen konkrete Straftaten verfolgen, wobei die geltenden Straftatbestände ohnehin weit ausgedehnt sind. "Der Verfassungsschutz sollte sich darauf konzentrieren, die Polizei bei der Verfolgung von Straftaten zu unterstützen. Das Versagen bei der Mordserie des NSU" zwischen den Jahren 2000 und 2007 "bleibt eine Mahnung. Der Umgang mit der rassistischen Gesinnung der AfD ist dagegen in erster Linie Aufgabe der demokratischen Gesellschaft." Auch an das Münchner Festwiesenattentat von 26. Oktober 1980 muss wohl in diesem Zusammenhang erinnert werden.

Fazit.

Als Ergebnis ist politische Einflussnahme und Wahlbeeinflussung, soweit sie nicht präzise normierte verfassungsmäßige und gesetzliche Grenzen verletzt, nicht nur erlaubt, sondern ein Bestandteil wohlfunktionierender Demokratie. Das gilt grundsätzlich auch für Einflussnahmen ausländischer Provenienz, die auf die im Friedensinteresse geltende Eigenständigkeit der Staaten Rücksicht nimmt. Ihre demokratische Funktion kann Einflussnahme allerdings tatsächlich nur in dem Umfang erfüllen, in dem ihre Mangelhaftigkeit, Unrichtigkeit oder Unzweckmäßigkeit durch ausreichende Bemühungen der Gesellschaft und der politisch Engagierten zu ihrer sachlichen Widerlegung unschädlich gemacht wird. Demokratie kann nur stattfinden, wenn sich die Bevölkerung nach Kräften für richtige und zweckmäßige Staatswillensbildung einsetzt.

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