Brexit
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von Christian Heinze,
erstellt am und ergänzt seit 3.3.2017 bis 4.3.2020
Entwicklung der Brexit-Politik bis 2020
Ursachen und erste Aktionen.
Das Ausscheiden Englands aus der EU am 31.1.2020 ist die Folge von Mängeln der Assoziationskraft der EU in ihrer Verfassungsentwicklung bis zu diesem Zeitpunkt. Sie bestehen in der von einigen Mitgliedstaaten mitgetragenen tatsächlichen Ausübung von Kompetenzen durch die EU, die über die rechtsverbindlich vereinbarte Verwaltung eines Bundes von Staaten hinausgehen. Die Kompetenzüberschreitung hat unter Reduktion der Staatlichkeit und damit der Demokratien der Mitgliedsländer zu einer Korruption des marktwirtschaftlichen Systems durch Überregulierung (Verletzung des Subsidiaritätsprinzips) und durch Umverteilung mit Hilfe einer europaweiten Überschuldung über das EU-Währungssystem, zu einer Durchlässigkeit nationaler Grenzen für Migration ohne gleichzeitige Sicherung der Kontrolle über die europäischen Außengrenzen geführt. Die Mängel haben in England Kritik hervorgerufen. Sie wurde in einer Rede des damaligen Premierministers David Cameron vom 23.1.2013 in Bloomberg wie folgt zusammengefasst:
"First, the problems in the Eurozone are driving fundamental change in
Europe. Second, there is a crisis of European competitiveness.... And
third, there is a gap between the EU and its citizens which has grown
dramatically in recent years. And which represents a lack of democratic
accountability and consent ..... Complex [EU] rules restricting our labour
markets .... [and] excessive regulation [are]... seen as something that
is done to people rather than acting on their behalf .... their taxes are
used to bail out governments on the other side of the continent. ... .
[When] the Single Market remains incomplete in services, energy and digital
.....it is only half the success it could be .... [The EU should] exempt
Europe’s smallest entrepreneurial companies from more EU Directives ....
creating a leaner, less bureaucratic Union.... [Can] we ... justify the
huge number of expensive peripheral European institutions ? ... a Commission
that gets ever larger? ... carry on with an organisation that has a multi-
billion pound budget but not enough focus on controlling spending and
shutting down programmes that haven’t worked? [The] European Court of
Justice ... has consistently supported greater centralisation ..... [Power]
must be able to flow back to Member States, not just away from them. This
was promised by European Leaders at Laeken a decade ago. ....[We] need .....
a bigger and more significant role for national parliaments. ... There is not
.... a single European demos. ... It is to the British Parliament that I must
account on the EU budget negotiations, ... [he British] resent the
interference in our national life by what they see as unnecessary rules and
regulation. .... [Many] ask 'why can’t we just have what we voted to join -
a common market'? .... Treaty after Treaty [are] changing the balance
between Member States and the EU. And note they were never given a say."
(https://www.gov.uk/government/speeches/eu-speech-at-bloomberg.)
Auseinandersetzungen in England bis zur Austrittserklärung.
Nach dem Referendum entspann sich ein an die geringe Mehrheit der Befürworter des Austritts und an die Komplexität der mit einem Austritt verbundenen Schwierigkeiten anknüpfender, teilweise mit bizarren Mitteln geführter heftiger Kampf starker Kräfte innerhalb Englands und in der EU um den Austritt und seine Bedingungen. Die sogenannten "remainers" versuchten auch nach dem Referendum weiterhin mit obskurer aber wirksamer Unterstützung aus der EU, den Austritt zu verhindern, und die "brexiteers" suchten das Referendum umzusetzen, wobei führende Akteure das Lager gelegentlich zumindest nach außen hin wechselten. In die Auseinandersetzungen flossen besondere schottische und irische Interessen ein und sie waren insgesamt überlagert durch die grundlegenden Gegensätze zwischen konservativen und sozialistischen Kräften, wobei den letzteren zeitweise Chancen zugeschrieben wurden, die Oberhand zu gewinnen. Die Auseinandersetzungen wurden angeheizt und die Schwierigkeiten überhöht durch eine verständnis- und kompromisslose, weitgehend in arroganter Form vorgebrachten Verurteilung und Bekämpfung der Austrittsabsicht durch die EU und einige ihrer Mitgliedsländer.Der Kampf in England war mit Kompetenz-Rivalitäten zwischen Regierung, Krone und Parlament verbunden. Zunächst war streitig, ob die englische Regierung für die Erklärung des Austritts der Zustimmung des Parlaments bedurfte. Die Frage ist durch Entscheidung vom 24.1.2017 vom britischen Supreme Court bejaht worden. Am 1.2.2017 stimmte das englische Unterhaus und im März 2017 das House of Lords der Austrittserklärung zu. Die englische Regierung erklärte die Austrittsabsicht gegenüber der EU am 29.3.2017. Die damalige Premierministerin Theresa May hatte in ihrer Rede vom 17. Januar 2017 (Queen's speech) einen großen Kreis englischer Interessen in allgemeiner Form als Gegenstand englischer Austrittspolitik zusammengestellt. (https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech.)
Ringen in England und zwischen England und der EU nach der Austrittsklärung.
Die Auseinandersetzngen zwischen England und der EU sowie innerhalb Englands waren nach der Austrittserklärung durch die Vorschriften des Artikel 50 des Vertrages über die Europäische Union vom 7.2.1992 (EUV) über das Austrittsverfahren bestimmt, welcher lautet:
"(2) Ein Mitgliedstaat, der auszutreten beschließt, teilt dem
Europäischen Rat seine Absicht mit. Auf der Grundlage der
Leitlinien des Europäischen Rates handelt die Union mit diesem
Staat ein Abkommen über die Einzelheiten des Austritts aus und
schließt das Abkommen, wobei der Rahmen für die künftigen
Beziehungen dieses Staates zur Union berücksichtigt wird.
Das Abkommen wird nach Artikel 218 Absatz 3 des Vertrags über
die Arbeitsweise der Europäischen Union ausgehandelt.
Es wird vom Rat im Namen der Union geschlossen; der Rat
beschließt mit qualifizierter Mehrheit nach Zustimmung des
Europäischen Parlaments
(3)Die Verträge finden auf den betroffenen Staat ab dem Tag des
Inkrafttretens des Austrittsabkommens oder andernfalls zwei Jahre
nach der in Absatz 2 genannten Mitteilung keine Anwendung mehr, es
sei denn, der Europäische Rat beschließt im Einvernehmen mit dem
betroffenen Mitgliedstaat einstimmig, diese Frist zu verlängern."
Beachtung verdient, dass Art. 50 das Ergebnis der Austrittserklärung in Abs. 3 darauf beschränkt, dass nach Ablauf bestimmter Fristen auf den austretenden Staat "die Verträge ... keine Anwendung mehr" finden. Damit ist der vertragsrechtliche Begriff des Ausscheidens oder Austritts umschrieben,
Für die nach Absatz 2 durch die Austrittserklärung ausgelösten Verhandlungen zwischen England und der EU über ein Austrittsabkommen begann nach Absatz 3 zunächst eine Frist bis 30.3.2018 zu laufen, während deren die EU-Verträge fortgalten.
Der beiderseitigen bilateralen und globalen Interessenlage hätte wohl am besten entsprochen, dass England und die EU die Austrittsfrist nutzen, um, soweit noch nicht geschehen, zusammenstellen, welches konkrete nachvertragliche Verhalten der anderen Partei ihren Interessen entspräche und welche im Interesse der anderen Partei liegendes Verhalten sie im Gegenzug anbieten möchte. Dazu kam es jedoch bis heute nicht. Die wohl einzig denkbare rationale Erklärung dafür dürfte in der Wirksamkeit von Kräften in England und der EU zu suchen sein, die auf eine Revision des Austritts oder auf für England akzeptable Vereinbarungen hoffen.
Nach der Austrittserklärung eröffnete die EU die Auseinandersetzung mit England in der offensichtlichen Absicht, den Austritt Englands zu verhindern, ohne an eine Berücksichtigung englischer Ansichten über die EU auch nur zu denken, mit der Präsentation eines Pakets von damit unvereinbaren Austrittsbedingungen, verbunden mit der Versicherung seiner Unabänderlichkeit. Dass Vorgehen gründet sich auf die Richtlinien ("directives")des Europäischen Rates im Anhang zu seinem Beschluss vom 22.5.2017 (XT 21016/17 ADD 1 REV 2), die unter anderem in ihrem Abschnitt III 2 Andeutungen über angebliche englische finanzielle Verpflichtungen aus dem Austritt enthalten. Nach begleitenden Verlautbarungen aus EU-Kreisen soll es sich um eine Größenordnung von 100 Mrd. Euro handeln, während rechtliche Begründungen für konkrete Forderungen der EU erst noch gesucht wurden.
Durch von Theresa May herbeigeführte Unterhaus-Wahlen vom 8.6.2017 hatte die konservative Regierungspartei unerwartet ihre Parlamentsmehrheit verloren und die Labour-Partei sah sich erheblich gestärkt. Die Konservativen stellten aber nach englischem Recht weiterhin den Premierminister. Die Regierungserklärung von Theresa May in Form der "Queen's Speech" vom 21.6.2017 hat die Grundlagen für die Austrittsverhandlungen vom 17.1.2017 nicht übernommen sondern die Verhandlungsziele weitgehend offengelassen. Obwohl der Verlust von Parlamentssitzen der Regierungspartei und die Vermehrung des Einflusses der Labour-Partei nicht in erster Linie auf Auseinandersetzungen über die englische Austrittspolitik sondern auf davon im wesentlichen unabhängige soziale Verteilungskämpfe zurückgeht, wurde die Austrittspolitik der Regierung künftig erschwert durch Unzufriedenheit mit dem Theresa May angelasteten Wahldebakel, durch Unbeständigkeit und Undurchsichtigkeit ihrer Austrittspolitik (Theresa May hatte noch vor nicht langer Zeit zu den Befürwortern eines Verbleibs in der EU gehört) und durch die Ungewissheit der zu erwartenden Abstimmungsergebnisse im Parlament. Es gab auch Bemühungen um ein neues Referendum zur Frage des Verbleibs in der EU, die mit einer Veränderung der Wahrnehmung der Bedingungen eines Austritts begründet wurden.
Die Verhandlungen zwischen England und der EU zogen sich ohne nenneswerte Ergebnisse hin. Als sich die Frist nach Art. 50 Abs. 3 EUV ihrem Ende am 30.3.2018 näherte, führte die fortbestehende Hoffnung der remainers und der EU auf Revision der Austrittsentscheidung und der brexiteers auf günstigere oder akzeptable Austrittsbedingungen zu einer vereinbarten Verlängerung der Frist bis 31.10.2019. Nach intensivierten Verhandlungen kam am 14.11.2018 eine Einigung der englischen Regierung mit der EU über den Entwurf einer Austrittsvereinbarung zustande. Sie sah ein weitgehendes Verbleiben Englands im gemeinsamen Markt vor, bis England nachgewiesen haben würde, dass ein mit EU-Recht unvereinbarer Austausch zwischen Irland und England im Fall eines umfassenden Austritts verhindert sein würde (sog. "Irish backstop"). Der Entwurf fand jedoch nicht die Zustimmung des englischen Parlament. Als sie ihre Bemühungen um eine Austrittsvereinbarung gescheitert sah, trat Theresa May am 24.5.2019 als Premierministerin zurück. Die Wahl eines neuen Führers der konservative Partei gewann Boris Johnson, der am 24.7.2019 zum Premierminister ernannt wurde.
Johnson hatte seine Kandidatur unter anderem mit dem Versprechern begründet, keiner weiteren Verlängerung der Frist nach Art. 50 Abs. 3 EUV über den 31.10.2019 hinaus zuzustimmen, sondern ein Ende der Anwendung des Mitgliedsstatus Englands ohne Austrittsvereinbarung einem unakzeptablen "deal" vorzuziehen. Daraufhin verabschiedete das englische Parlament am 19.9.2019 den European Union (Withdrawal) (No. 2) Act 2019 (den sogenannten Benn's Act), wonach der Premierminister bei der EU rechtzeitig vor dem 31.10. mit einem in diesem Act wörtlich vorgeschriebenen Brief um eine Verlängerung der Frist nach Art. 50 Abs. 3 EUV bis 31.1.2020 für den Fall ansuchen muss, dass bis 31.10.2019 keine Austrittsvereinbarung zustande kommt. Johnson sah sich genötigt, die EU von dem Act zu unterrichten, bat sie aber zugleich eine Fristverlängerung abzulehnen. Die EU fasste die Mitteilung als Antrag auf Fristverlängerung auf und stimmte ihr zu. Seither gehen die Beteiligten vom Ende der Frist nach Art. 50 Abs. 3 EUV am 31.1.2020 und damit für den Fall, dass bis dahin kein Austrittsabkommen zustande gekommen ist, vom Austritt Englands aus der EU an diesem Datum aus. Um sich weiteren Störungen seiner Politik durch das Parlament zu entziehen, erwirkte Johnson unter Bezugnahme auf Gewohnheitsrecht aus Anlass seiner bevorstehenden "Queen's speech" eine königliche "Order of Prorogation" vom 28.8.2019, die das Parlament vom 12.9. bis 14.10.2019 beurlaubte. Der Supreme Court hob diese Order durch Urteil vom 24.9.2019 wegen Unvereinbarkeit mit dem Prinzip der Gewaltenteilung auf.
Innerhalb offener Frist nach Art. 50 EUV trat das zwischen England (Regierung Johnson) und der EU geschlossene Abkommen über den Austritt des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland aus der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft vom 24.1.2020 (ABl. L 29 vom 31.1.2020, S. 7–187) nach Zustimmung beider Häuser des englischen Parlaments (und königlicher Unterschrift) und des Europäischen Rates am 31.1.2020 in Kraft. Nach Auffassung der EU findet damit "gemäß Artikel 50 EUV" in Verbindung mit Artikel 106a des Euratom-Vertrags und Art. 185 Buchst. a) des Austrittsabkommens das Recht der Union und der Euratom in seiner Gesamtheit ab 31.1. (oder genauer: ab 1.2. ?) 2020 auf England keine Anwendung mehr. Nach dieser Auffassung ist der Austritt Englands aus der EU wirksam, und ein Wiedereintritt nach Art. 50 Abs. 5 EUV nur in einem neuen Beitrittsverfahren möglich.
Zugleich gehen die Beteiligten davon aus, dass das Austrittsabkommen vom 24.1.2020 in Art. 127 Abs. 1 eine Neuinkraftsetzung oder Fortgeltung des Unionsrechts in England während einer in Art. 126 bemessenen Übergangsfrist bis 31.12.2020 (beginnend mit dem Austrittszeitpunkt) angeordnet hat, soweit nicht in diesem Abkommen etwas anderes bestimmt ist. Die Frist kann verlängert werden. Sodann enthält das Austrittsabkommen ein sehr komplizierten und detailliertes Regelwerk von 185 Artikeln mit vielen Unterabsätzen und zahlreichen Protokollen und Anhängen. Es enthält in wenig übersichtlicher Vermischung sowohl endgültige Regelungen der Verhältnisse zwischen England und der EU als auch Regelungen, die während der Übergangsfrist gelten sollen (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:12020W/TXT&rid=4). Nicht immer ist auf den ersten Blick zu erkennen, zu welcher Gruppe Regelungen gehören. Nach Art. 185 Abs. 4 und 5 des Austrittsabkommens sollen jedenfalls Teil Zwei und Teil Drei mit Ausnahme der Artikel 19, Artikel 34 Absatz 1, Artikel 44 und Artikel 96 Absatz 1 sowie der Teil Sechs Titel I und die Artikel 169 bis 181 sowie das Protokoll zu Irland/Nordirland mit Ausnahme bestimmter Bestimmungen des Protokolls, die ab Inkrafttreten dieses Abkommens ab dem Ende des Übergangszeitraums gelten.
Endgültig und sehr detailliert geregelt sind in Teil Zwei (Art. 9 bis 39) Ein- und Ausreise- sowie Aufenthaltsrechte der britischen Staatsangehörigen und der Unionsbürger, besonders der Arbeitnehmer und Unternehmer. Aufenthalte von mehr als 5 Jahren berechtigen zu künftigem Daueraufenthalt, der nicht vor Ablauf weiterer 5 Jahre beschränkt werden darf. Eine endgültige Regelung hat auch das Recht des Geistigen Eigentums in Teil Drei Titel IV (Art. 54 bis 61) gefunden zu haben. Teil Fünf enthält Finanzbestimmungen, die die finanziellen Mitgliedschaftslasten Englands während der Übergangsfrist aufrechterhalten und englische Zahlungspflichten mit Bezug auf früher eingegangene Verpflichtungen der EU zumindest zu präjudizieren scheinen.
Im übrigen überlässt das Abkommen die Regelung vor allem der Wirtschaftsbeziehungen nach Ende der Übergangsfrist weiteren Verhandlungen. Nach dem Abkommen verbleibt es jedoch schon jetzt im wesentlichen bei der Beendigung der britischen Teilhabe- und Mitwirkungsrechte in der EU mit dem Austritt am 31.1.2020. Nach wie vor bleibt offen, ob nach Ende der Frist hinsichtlich der Wirtschaftsbeziehungen ein im wesentlichen ungeregelter Zustand eintritt oder welche Rechtsverhältnisse dann gelten.Begleitet wird das Austrittsabkommen von der in seiner Präambel in Bezug genommenen "Politische(n) Erklärung zur Festlegung des Rahmens für die künftigen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und dem Vereinigten Königreich" vom 17.10.2019. Dabei handelt es sich um eine im Amtsblatt der EU vom 12.11.2019 (2019/C 384 I/02) veröffentlichte überarbeitete Fassung einer mit Billigung der "politischen Ebene" von den Verhandlungsführern getroffene Vereinbarung vom 19.2.2019, die ihrerseits auf eine ihnen am 22.11.2018 vom Generalsekretariat des Rates der EU zugeleitete Erklärung (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-21095-2018-INIT/de/pdf) zurückzugehen scheint.
Damit und insoweit hat sich die Brexit-Politik der Konservativen in England gegenüber derjenigen der remainers und der englischen Sozialisten durchgesetzt. Die konservativen Kräfte hatten schon in den Parlamentswahlen vom 12.12.2019 die Oberhand gewonnen, und die Mehrheit der politischen Kräfte versammelte sich nunmehr hinter Premierminister Johnson.
Kritik.
Die Brexit-Politik litt seit ihrem Beginn auf Seiten der EU und ihrer Mitgliedstaaten an Blindheit für die eigene Fehlentwicklung, eine Blindheit die unbemerkt zur Schicksalsfrage für die EU geworde ist. Auf englischer Seite litt sie an einer unzulänglichen substanziellen Vorbereitung. Und auf beiden Seiten litt sie am Mangel an Bemühungen um das dringende gemeinsame Interesses an einer nachhaltigen Vereinigung Europas und an der Behebung demokratischer Defizite. Dieser Mangel tritt darin zutage, dass die sonst ausführliche Präambel zum Austrittsabkommen vom 24.1.2020 das Interesse an einer Vereinigung Europas unter Einschluss des Vereinigten Königreichs mit keiner Silbe erwähnt. Die "Politische Erklärung" von 2019 trägt zwar diesem Interesse inhaltlich Rechnung, sie wird aber von dem verfehlten Anspruch der EU auf eine zentralstaatliche verfassung wie von einem roten Faden durchzogen. Der EU und ihren Mitgliedsländern kam es nicht in den Sinn zu erwägen, dass die etwa von Cameron formulierte englische Kritik geeignet war, die EU von einem Weg abzubringen, der die Staatlichkeit und damit die Demokratie ihrer Mitgliedsländer beschädigt, während alle Voraussetzungen für den Eintritt der EU in die entstehende Lücke fehlen. Die EU nimmt nicht wahr, dass sie die Grundidee der Union in einem Meer von Überregulierungen zu ertränken droht. Wenn das Vorgehen der EU paradoxerweise auch ein großes Interesses an der Mitgliedschaft Englands erkennen lässt, ist es mit einer nachhaltigen Vereinigung unvereinbar, weil das Vorgehen die Voraussetzungen eines Grundkonsenses verkennt und England zugleich wegen seines Bestehens auf diesen Voraussetzungen zu diffamieren und unter Druck zu setzen sucht. In Fortsetzung ihrer bisherigen Politik konfrontiert die EU weiterhin England mit einem Paket für England unakzeptabler Forderungen mit der gleichzeitigen Versicherung seiner Unabänderlichkeit. Von England wäre andererseits zu erwarten gewesen dass eine von Verantwortung für das nachhaltige Wohl Europas und Englands getragene Politik im Anschluss an die von Cameron 2013 vorgetragene Kritik sich selbst und der Bevölkerung zunächst konkrete Klarheit über die schwerwiegenden und komplexen innen- und außenpolitischen Vorzüge und Probleme des Verbleibs und des Austritts besonders auch für Schottland, Malta und Irland aber auch für Europa als ganzes verschafft hätte. So wichtig und einfach sich das Interesse Englands an Beendigung der überhandnehmenden Beeinträchtigung seiner Selbstbestimmung durch die EU auch darstellte, konnte auch im Hinblick auf die Konsequenzen der bisherigen Mitgliedschaft Englands erst auf der Grundlage gründlicher und breiter Analysen einigermaen sicher realisierbare konkrete Pläne und Reformentwürfe für die EU und für England entwickelt werden. Sie wären zunächst innerhalb der EU mit Nachdruck zur Geltung zu bringen gewesen. England hätte diesen Nachdruck ultimativ auch mit Inaussichtstellung seines Austritts verstärken können. Der Fragenkomplex war zwar in der Bloomberg-Rede eher thematisch angesprochen worden, hat aber in der politischen Diskussion in England bis heute keine große Rolle gespielt, und der Grundlagen- un Planungsmangel ist bis heute (2020) nicht behoben. Wenn die englische Regierung und das englische Parlament das Brexit-Referendum ohne eine solche Grundlage und ohne breite und tiefe öffentliche Erörterung der Sachfragen herbeiführten, haben sie nicht nur ihre Verantwortung für eine auf das Gemeinwohl gerichtete rationale Politik verfehlt sondern auch versäumt, den Voraussetzungen für wirkliche Demokratie Rechnung zu tragen, und das Ergebnis genießt nur geringe demokratische Legitimation, wie sie auch für die Rechtsakte der EU mit Recht gefordert wird. Der mit dem Referendum unter den gegebenen Umständen verbundene Fehler war zunächst wenig gefährlich, weil sein Ergebnis mit gutem Grund für Regierung und Parlament nicht verbindlich ist. Daraus folgte deren Aufgabe, Bedingungen, Folgen und Nützlichkeit von Austritt und Verbleib nach dem Votum der Bevölkerung erst recht gründlich zu untersuchen, um eine verantwortungsvolle Wahrnehmung der demokratischen Kompetenzen der Regierung zu ermöglichen. Erst die Verfehlung dieser Aufgabe (an der erforderlichen Grundlagen- und Planungsarbeit fehlt es bis heute) belastet die englische Brexit-Politik. Sie ist Ursache dafür, dass England seine innenpolitischen Kräfte während mindestens vier Jahren weitgehend auf Streit um einen weitgehend unbestimmten Gegenstand bisher ohne nachhaltiges handfestes Ergebnis verwendet hat.Fortgang ab 2020.
Ab dem 1.2.2020 wird der Fortgang durch das Austrittsabkommen vom 24.1.2020 und durch die "Politische Erklärung" vom 17.10.2019 bestimmt. Dem Austritt Englands aus der EU am 31.1.2020 lag keine umfassende Austrittsvereinbarung vor allem über die künftigen wirtschaftlichen Beziehungen zwischen England und der EU zugrunde. Der Sache nach ist der Austritt Englands aus dem Gemeinsamen Markt daher durch das Abkommen vom 24.1.2020 mindestens bis 31.12.2020 aufgeschoben worden. Offen ist nach wie vor, ob es zu einem umfassenden Austrittsabkommen auch hinsichtlich der Wirtschaftsbeziehungen oder zu einem insoweit im wesentlichen ungeregelten Austritt oder zu einer weiteren Verlängerung der Übergangsregelung nach Ende 2020 kommt.Die EU setzt ihre bisherige Brexit-Politik fort, indem sie England vor die Wahl stellt, ein neues von der EU geschnürtes Regulierungspaket zu akzeptieren, als dessen Grundzüge die EU womöglich einen Teil der für die Übergangszeit vereinbarten Regelungen des Vertrages vom 24.1.2020 ansieht, oder das Verhältnis jenseits dieses Vertrages unreguliert zu lassen. Die England eng an die EU bindenden Regelungen vom 24.1.2020 lassen fragen, ob die EU noch immer annimmt, ihren Autoritätsanspruch gegenüber England auch nach dem Austritt weiter verfolgen, diesen vielleicht sogar rückgängig machen zu können. England hat das neu/alte EU-Paket entschieden abgelehnt. Sowohl England als au die EU haben Vorbereitungen auf ein ungeregeltes Verhältnis zumindest angekündigt.
Die Option eines ungeregelten Austritts bestand für England zuletzt beim Auslaufen der Frist nach Art. 50 Abs. 3 EUV am 31.10.2019 und am 31.1.2020. Es war offenbar die Furcht vor Konsequenzen der Regellosigkeit, die England jeweils dazu veranlasste,´um Fristverlängerung zu bitten, Auch seine Zustimmung zum Abkommen vom 24.1.2020 hatte offenbar damit zu tun, dass noch immer nicht absehbar ist, wie England den Verlust seines europäischen Wirtschaftsaustauschs jetzt oder nach ein oder zwei Jahren kompensieren kann. Die EU-Politik zieht ohnehin eine Verlängerung des status quo einem ungeregelten Austritt vor. Das Abkommen vom 24.1.2020 vereinfacht eine weitere Verlängerung der laufenden Frist um weitere bis zu 2 Jahren, indem es sie durch Beschluss eines nach dem Abkommen zu bildenden Gremiums der Partner zulässt, sodass sie jedenfalls keiner förmlichen Zustimmung von Exekutiv- oder Rechtsetzungsorganen der EU oder Englands bedarf. Selbst eine Ausweitung des Zweijahreszeitraums ist durch Änderung des Abkommens vom 24.1.2020 möglich.
Für den Fall des (bereichsweise) ungeregelten Austritts stipuliert Art. 50 Abs. 3 EUV, dass "die Verträge" auf den betroffenen (ausscheidenden) Staat (vorbehaltlich abweichender Vereinbarung) keine Anwendung mehr finden. Von "den Verträgen" ist jedoch das sogenannte "sekundäre EU-Recht" zu unterscheiden, das auf Grund der Verträge in Kraft gesetzt worden ist. Es bedarf weiterer Untersuchung, ob und inwieweit dieses Recht durch Art. 50 erfasst wird. Soweit es zugleich als nationales Recht in Kraft gesetzt wurde, fragt sich, ob seine Aufhebung oder Änderung eines nationalen oder zumindest eines besonderen EU- Rechtsakts im Rahmen einer weiteren Austrittsvereinbarung bedarf. Die Definition des EU-Rechts in Art. 2 des Austrittsabkommens führt dazu nicht weiter, weil sie Sekundärrecht ebenso wie Art.50 zumindest nicht unmittelbar erfasst. Jedenfalls liegt nahe, dass die Aufhebung oder Änderung als nationales Recht in England geltenden EU-Rechts eines besonderen englischen Rechtsaktes bedarf, weil es nach dem Austritt keiner Rechtsetzungshoheit der EU mehr unterliegt. Danach könnte sich aus der tatsächlichen Fortgeltung übereinstimmenden EU- und englischen Rechts Kooperationsmöglichkeiten ergeben, die keiner Grundlage in einer Vereinbarung bedürfen.
Der EU-Kommissionspräsident äußerte bei einem Abendessen am 26.4.2017 mit der englischen Premierministerin seine Ansicht, dass bestimmte bereits erprobte Drittländer-Arrangements als Beispiel für eine mögliche Vereinbarung zwischen der EU und England in Betracht kommen. Der Gedanke wurde von der englischen Verhandlungsseite aufgegriffen mit dem Vorschlag einer Vereinbarung nach dem Vorbild des Vertragsverhältnisses zwischen der EU und Kanada. Der Vorschlag wurde von Seiten der EU wegen der unterschiedlichen Rahmenbedingungen abgelehnt. Die Bedeutung der Rahmenbedingungen liegt nahe, doch fragt sich, ob sie vertraglicher Kompensation zugänglich sind.
Der Entwurf vom 14.11.2018 und die Politische Erklärung von 2018/2019 dürften weiterhin Verhandlungsgegenstand sein. Sie tragen zwar dem Interesse aller Mitgliedsländer und Englands am Fortbestand der Beteiligung Englands am gemeinsamen Markt und an geregelter Freizügigkeit weitgehend Rechnung.Sie könnten aber die englische Verhandlungsposition präjudizieren und lassen weitgehende Beschränkungen der englischen Handlungsfreiheit zu, die das europäische Verhältnis zu England künftig belasten müssten.
Ein ungeregelter Drittlandstatus Englands wird für viele EU-Mitgliedsländer nicht akzeptabel sein. Sie werden ihre Interessen an Wirtschaftsbeziehungen zu England in der EU zur Geltung bringen. Eine Neuauflage der napoleonischen "Kontinentalsperre" wollen sie nicht veranstalten. Eine dem gesamteuropäischen Interesse entsprechende Post- Brexit-Politik und eine rationelle Pflege des Verhältnisses zum Vereinigten Königreich dürften sie einer irrationalen Bestrafungs- oder Vergeltungspolitik gegen England vorziehen. Dazu gehört die Bewahrung der wertvollen Früchte der unendlichen Bemühungen des vergangenen halben Jahrhunderts um die erfolgreiche Errichtung einer europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, die den Wohlstand aller Beteiligten wie geschehen erhöht hat.
Die Mitgliedsländer der EU werden mit Bezug auf die Zeit ab Ende der Übergangsfrist jedenfalls zu klären haben, welche Bestandteile der grundlegenden EU-Verträge durch den Austritt Englands ihre Geltung oder Akzeptabilität für sie verlieren und welche Änderungen der EU-Verfassung dadurch erforderlich werden und einer Einigung zugänglich sind. Das betrifft vor allem die für Rechtsakte vorgesehenen Stimmgewichte und die geltenden Anteile der Mitgliedsländer an den finanziellen Lasten der EU, deren Grundlage durch den Austritt Englands entfällt, so dass sie nicht ohne Neuvereinbarung fortgelten können. Die diesbezügliche Warnung von Hans-Werner Sinn in der FAZ vom 22.2.2018 verhallte ohne Reaktion der in Deutschland regierenden Parteien. Am 24.1.2019 erinnerte Otmar Issing in der FAZ an die Reduktion des Anteils von 38 % der Nordländer (Niederlande, Deutschland, Österreich, Baltische Staaten, Dänemark, Schweden und das Vereinigte Königreich) an der gesamten EU-Bevölkerung durch den Brexit auf 30 % und an die damit verbundene Aufhebung der durch die Maastricht-Formel für qualifizierte Mehrheitsbeschlüsse der EU (55 % der zusammen mehr als 65% der EU-Bevölkerung umfassenden Mitgliedsländer) sichergestellte Sperrminorität der Nordländer. Es bleibt abzuwarten, ob eine so schwerwiegende Änderung der EU-Verfassung durch Stillschweigen der Mitgliedsländer wirksam werden kann.
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